2020年是“十三五”的收官之年，也是各地全面开展“十四五”规划编制工作的规划年。作为步入新时代以来各个区县的第一个五年规划，一方面要全面贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和中央的一系列重大战略、重大部署，又要积极应对国内外经济社会复杂多变带来的一系列的严峻挑战，延续以往的常规思维、常规方式、常规举措显然无法适应形势的需要，无法满足群众的期待。科学编制规划，对于各地准确认识发展环境、科学设定发展目标、理清和优化发展思路、夯实和创新发展举措，推动区域经济社会更加均衡充分的发展，具有至关重要的意义。

一、规划是县区发展的靶向标和路线图，规划编制是一个重大的决策过程

近年来，各级政府对规划的重视程度越来越高，特别是将列入规划作为项目审批的前置条件，极大地提升了规划的刚性。但是，在一些区县干部中仍然存在着“规划规划、纸上画画，墙上挂挂”的错误认识，把规划编制视作“做文章”。

实际上，编制规划是要确定一个区县未来五年“干什么、怎么干、在哪里干、谁来干、依靠什么手段来干”等一系列重大问题，是政府指导各个领域发展以及审批、核准重大项目、安排政府投资和财政预算、制定相关领域政策的依据。可以说，规划是对未来五年县区经济社会发展设定的靶向标和路线图，是调查研究和分析思考的结晶，更是群策群力汇集众智科学决策的结果。

有人认为，未来形势瞬息万变，能从当下出发，有效应对迫在眉睫之事已属难得，遑论对未来五年作出有效的科学谋划。无可否认，经济社会发展形势，特别是县区可以凭借的机遇，需要应对的挑战，有其变动的一面，但我们更要看到，变化之中有不变。不变的是经济社会发展规律，如果我们深刻地把握了发展规律，把握了民心走向，就能在变动中找到不变，就能谋大局、谋大势、谋大事。

另外，中省的战略部署和总体要求，在未来一个规划周期内也相对稳定，一个县区发展的区位、资源禀赋、发展基础等基本条件也处于相对稳定的状态。正式因为规律和稳定性的存在，规划才变得可能；正是因为变化和不确定性的存在，规划又不同于工作计划，不宜规定的过细过死，要保留一定的弹性。预期性指标就是具有一定弹性的指标，主要是政府引导社会预期的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为来实现；而约束性指标就是相对刚性的指标，是政府在基本公共服务和生态环保等涉及公共利益领域对相关部门提出的工作要求，要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保有关指标的实现。

二、把多规合一作为重点，系统推动县区规划编制

我国的规划体系包括总体规划、专项规划和区域规划，分别侧重于解决干什么、怎么干、在哪干等问题。即使在一个县区内部，也涉及总体规划纲要、纵向的部门规划，横向的镇区规划，各个规划往往由不同主体牵头编制，在编制进程上也先后不一。各个规划之间常常缺乏衔接，有的甚至互相冲突，导致可操作性大幅降低。

为此，建议各县区成立规划领导小组，把本区域各级各类规划通盘考虑，上级规划编制单位对下级规划编制单位应提出明确的编制建议、技术规范和时间要求，形成上位规划统领下级规划，下级规划支撑上位规划，总体规划统领专项规划、专项规划支撑总体规划的规划体系。县区规划要保证内容的完整性、发展的延续性。

为了让规划有更强的科学性和可操作性，地方政府2008年开始探索多规合一，2013年习近平总书记在中央城镇化工作会上首次提出探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”、“多规合一”。县区一级发展，既涉及总体思路、空间布局、国土利用、政策举措等维度，又涉及经济、文化、政治、社会、生态、党建等多个方面目标，既有资源配置决策的相对独立性，又有项目落地实操的相对具体性，最具有多规合一的条件与可能。2014年国家发改委、国土资源部、环保部、住建部等四部委联合印发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，在28个市县开展多规合一试点；2018年3月国务院机构改革，自然资源部整合原国土资源部国土规划和空间利用规划，国家发改委主体功能区规划以及住建部城乡规划管理职责，负责建立国土空间规划体系并监督实施，至此，空间性规划“三国演义“局面基本结束。“十三五”规划编制时，部分县区已经开始探索多规合一，形成了一些可咨借鉴的经验，要在吸纳借鉴相关经验教训的基础上，从县级层面全面推动总体规划、专项规划、区域规划理念相合、思路相合、技术相合、平台相合，形成目标一致、举措一致的规划体系。

三、顶天立地、里应外合，创新规划编制方式方法

规划编制是县区经济社会发展中的一项重大决策，牵涉面极广，既要向社会颁布，引导社会预期和社会主体活动，更要成为规范性文件，规范政府行政行为和施政活动。因此，规划编制必须最大限度地动员本区域力量，形成科学规范的编制流程。

在动员部署阶段，主要是形成编制工作机构，制定工作方案，明确工作责任；在课题研究阶段，主要是围绕发展中的难点、实践中认识不清思路不明的问题，有针对性的设立研究课题，形成专家意见，供规划编制机构参考，同时要积极面向公众和在外人士开展建言献策，更大范围内征集意见建议；在规划编制阶段，主要是实地调研、分部门、地区、园区开展调研座谈，形成基本思路、明确目标、思路、工作任务、重点项目、空间布局，完成目标测算、建立重大项目库、向上级衔接汇报；在审议论证阶段，主要包括专家论证、政府论证（人大代表、政协委员、党代表、各界代表），修改完善后报政府审议通过，最终发布。

规划站位要“顶天”又要“立地”。既要把十九大、十九届四中全会的重要精神，特别是习近平新时代中国特色社会主义思想的有关要求学习领会到位、贯彻应用到位，把中共中央、国务院和省委、省政府的重大战略安排、重要政策要求、相关规划部署学习贯彻到位，也要把本地经济社会发展的现状、优势、短板、机遇、挑战等把握到位。既要从本地区、本部门、本系统去思考和谋划发展，又要在更大空间体系中思考自身发展，考虑到本区域在大系统中的功能定位、竞争优势，以及与周边地区发展的竞争与合作关系，按照开放思维编制规划。

特别是要做到，上级的重要要求部署和文件精神要有实实在在的体现，地方党委政府的工作重点工作思路发展战略要在本地区、本领域有实实在在的贯彻，群众最期盼解决的诉求要有实实在在的回应。

规划编制要坚持共性与个性结合，延续性与前瞻性结合。既要充分体现经济社会发展规律的内在要求，体现中央对县区发展的共性要求，又要体现本地区特殊的区位、资源、区情，形成个性化的目标、思路和举措。既要体现延续性，把“十三五”甚至是更早时期正确的工作思路工作部署，凡是符合新形势要求的要坚定不移地延续下来，同时要针对新形势、新认识、新要求，从解决问题和推动发展的实际需要出发，有针对性地推进创新和优化发展，形成十四五期间本地区本系统的亮点；特别是要把创新、协调、绿色、开放、共享等发展理念充分体现出来，把中央十九届四中全会关于现代治理体系和治理能力现代化的精神体现出来。

规划编制要坚持里应外合，通力协作。专业机构具有视野广阔、学养深厚、方法科学、精力集中的优势，而县区地方政府部门专业干部具有熟悉区情、热爱乡土、长期思考、实践经验丰富的优点。因此，各县区在规划编制过程中，既要依托专业机构的技术力量，但又不能完全大撒把。特别是要强调一把手的深度参与。县区规划编制既然是一个决策过程，就必须是一把手工程，只有一把手全程深度参与规划编制的过程，全程广泛倾听各方意见和专家建议，在此基础上形成共识，进而编制规划文本，才能真正集中各方智慧，才能真正体现决策者意志和决策者意图。同时也是在与专业机构、政府官员合作通力编制规划的过程中，深化县区主官对县区发展的思考和谋划。总之，决策者参与编制，在各方共识的基础上形成规划，他才能真正认可规划，决策者真正认可规划，规划才能真正得到有效的实施。

作者简介：王建康，陕西省社会科学院研究员，陕西省县域经济研究中心主任，省决策咨询委员会委员，全国青联委员。先后主持完成吴起、定边、富平、千阳、眉县、临潼、府谷、西高新、航天基地等县区20余项相关规划编制工作,主持完成陕西省“十二五”规划中期评估、陕西数字政府总体建设规划等多个省级规划或规划评估工作。

编辑：李琳